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银川市审计局关于银川市2013-2015年度行政事业单位信息系统建设运行管理情况的专项审计调查报告
2016-12-12 11:29

 根据《中华人民共和国审计法》第二十七条的规定,银川市审计局派出审计组,自2016年3月15日至5月9日,对银川市2013-2015年度行政事业单位信息系统建设运行管理情况进行了专项审计调查。重点调查了银川市本级部分行政、事业单位以及利用市级财政资金建设的信息化项目的规模、结构、运行、管理等情况,抽查了部分信息系统建设重点单位和项目,对有关事项进行了必要的延伸和追溯。审计调查工作得到了有关单位的支持与配合。审计调查涉及的有关单位以书面形式承诺,对所提供的会计资料、电子数据以及其他相关资料的真实性和完整性负责,审计机关的职责是依法独立实施审计并做出审计结论。

一、基本情况 

(一)本次调查的基本情况 

本次审计调查按照“摸清情况,规范管理,提出建议”的总体目标要求,确定信息系统建设审计调查的主要内容包括设备购置、软件开发、数据存储、网络建设、APP建设等。审计组根据审计调查表汇总情况进行分类,选取重点部门、重点收费项目单位按照不低于20%的比例进行了重点抽查。审计调查共收到有效自查表格 74 张 ,包括2013-2015年在建及运行的300项信息化建设项目, 重点抽查18个项目单位,项目个数70个,其中:12个单位经过政府采购,4 个单位部分自主采购,2个单位自主招标。所建设的项目中有5个单位的建设项目还存在需求变更,其他项目基本能够顺利运行。 

管理运行状况                    单位:个 

年度 

合计 

在建 

比例(%) 

正常运行 

比例(%) 

停用 

比例(%) 

2013 

99 

1 

1.01% 

97 

97.98% 

1 

1.01% 

2014 

141 

7 

4.96% 

134 

95.04% 

0 

0.00% 

2015 

153 

22 

14.38% 

129 

84.31% 

2 

1.31% 

上表一些在建系统存在部分投入使用的情况 

(二)资金投入情况 

    据上报自查表统计: 2013-2015年共计投入117652.19万元,其中:2013年8658.52万元,2014年9987.03万元,2015年99006.63万元。上级投入合计23202.78万元,本级投入合计86013.69万元,其他资金合计8435.73万元。 

  

 2013-2015年共计建设并运行项目300项(不含2013年度以前建设并运行的信息化项目及各部门直接使用上级指定的信息化项目),其中:三年合计投入资金500万元以上的项目单位 21个,占项目总数的28.38%,占本次调查资金总额的94.53%;50--500万元的项目单位29个,占项目总数的39.19%,占本次调查资金总额的5.26%;50万元以下的项目单位24个,占项目总数的32.43%,占本次调查资金总额的0.21%。 

  二、审计评价 

银川市所属各部门认真贯彻落实国家、自治区及银川市相关政策,能够按照规定进行信息化项目建设、运行,总体情况较好。近年来我市对信息化建设的投入逐步加大,电子政务稳步展开,成为转变政府职能、提高行政效率、推进政务公开的有效手段。2013年-2015年银川市投资进行“智慧银川”建设,开辟银川大数据时代,电子政务建设初具规模,建成了政务协同办公系统,开通了银川市人民政府门户网站,实现了政府与公众的网上沟通和政务信息公开;建设了政府服务网上审批和电子监控系统,扩大信息公开,促进信息资源共享,推进政务协同,提高了行政效率;各职能部门及事业单位也根据自身需求,利用信息技术,改善了公共服务管理水平,有效推动了政府职能转变。 

我市信息化建设投入持续增长,促进了我市经济建设和社会各项事业发展,构建“智慧银川”总体框架,搭建银川市民大厅行政审批系统,从根源上解决了老百姓“办事难、办事累”的现象,电子政务效率及综合管理水平大大提升。“智慧社区”“平安银川”“智慧交通”等项目正在实施,建成后能提高城市管理水平;数字公交、电子站牌、数字报纸、数字化图书馆等项目走进大众视野,方便了群众生活;15所中学校增设了多媒体教学系统和录播系统及宽带网络建设,提高了教学质量;6家医院搭建网络就医和管理平台,方便了群众就医。 

审计调查结果表明:银川市部分行政事业单位信息化建设总体上符合项目建设要求,基本能够做到政府统一采购、统一招投标,项目建设基本能够目标达成模块设计要求,但也存在一些制度建设滞后、绩效评价落后,信息孤岛尚未全面打通等问题,需要进一步改进和完善 

三、审计调查发现的主要问题 

信息化建设管理分散,缺乏宏观协调管理机构 

本次审计调查发现,目前我市信息化建设进入快速发展阶段,重点围绕“智慧城市”、电子政务协同办公以及各部门业务管理开展信息化建设,行业和项目管理主体分散,分别由市工信局、市委政研室、市政府电子政务管理办公室以及各部门建设和管理,职能相对独立,信息化建设相对分散,缺乏宏观统一管理存在各项目单位、各部门各自为政、重复建设、资金浪费、资源分散和网络不能互通、系统不能融合、资源不能整合、信息不能共享等问题。按照《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发〔2015〕51号)和《国务院关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》(国发〔2012〕23号)的精神,我市应从银川实际出发,适应形势发展要求,结合信息化发展特点技术和监管要求加强信息化建设管理顶层设计,确立信息化建设管理主体,从宏观上协调、管理、推进信息化建设,已更好服务于我市经济社会发展。 

(二)制度建设方面存在的问题 

根据《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发〔2015〕51号)第三十一条规定:“建立完善管理制度。”,我市应建立健全大数据的相关制度,但目前我市信息化建设还存在相关配套的制度尚不健全,标准体系尚未建立的问题,主要包括信息数据采集、使用、管理、安全把控、保密监管、绩效考核等方面。 

1. 《银川市智慧城市促进条例(草案)》(征求意见稿)虽已进入征求意见阶段,但其他配套政策及制度还未出台,数据采集、应用、安全、监督等政策尚未明确。 

2. 我市尚未就如何合法有序操作数字采集、使用、管理、监督、绩效评估等相关内容出台明确的规定并制定相应标准,未建立健全相关政策及信息资源管理制度。 

3. 《数字化城市管理实施办法》已申报,截止审计之日,该办法尚未出台。 

4.  由于医疗云、网络医院、区域化医疗、网络远程会诊项目的政策、制度不健全,收费项目不确定,医院无法开展相关业务,预计的项目功能无法实现。 

     信息化、大数据、互联网+等内容的建设是国务院近年来推动的重点工作,也是我市的重点工程,应加快出台法律法规,建立健全各部门政府信息的记录和采集制度及政府信息资源管理的制度;加强知识产权保护,加快推进公共信息资源开放共享,制定政务信用信息公开共享办法和信息目录;健全事中事后监管机制,提升政府科学决策和风险预判能力。 

(三)项目建设方面存在的问题 

1. 部门间信息孤岛尚未全面打通 

在抽查的18个项目单位中有4家单位正在拟定数据采集有关协议,进行数据接口预留和数据打通工作, 12单位项目信息“孤岛仍未打通,占抽查总数的77.78% 

     针对上述问题,根据《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发〔2015〕51号)“(二十二)加强电子政务建设。健全国家电子政务网络,整合网络资源,实现互联互通,为各级政府及其部门履行职能提供服务。加快推进国家政务信息化工程建设,统筹建立人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济等国家信息资源库,加快建设完善国家重要信息系统,提高政务信息化水平。”的规定,相关部门应采取措施协调信息化建设中系统对接建设,促进部门信息共享,充分发挥信息化建设效益。 

    2. 项目建设统一规划与个性化设计之间存在矛盾 

2013年市政府加强顶层设计思路,着力推进信息化整体建设的实施,但由于信息化建设情况参差不齐,有使用行业或上级部门提供信息系统的,有因行业特殊需求使用高尖端特色设计信息系统的,这些系统在与“智慧银川”项目整体对接时会出现“就低不就高”的现象,势必影响信息化建设的应用水平 

1)2015年银川市城管局数字化指挥中心因管理业务范围不断延伸,原有数据与现有实物不符,需要更新地图和基础数据并扩展区域地图定位及对应的地理信息和部件信息,提出“数字城管”二期申请,市政府批示将数字城管纳入“平安银川”项目,由中兴智慧产业(银川)公司进行建设。至审计调查之日,中兴智慧产业(银川)公司仅能提供664路视频监控影像,与“数字城管”的特殊需求存在差异。 

2)银川市医院投入974.98万元建设了医院运营和应用系统,口腔医院投入983万元建设完善医院管理应用系统,中医院投入41.54万元,由于各医院特色、重心、实力不同,信息化发展水平不同,但要与区域医疗进行对接,必须按总体要求进行,区域思路对于各家医院信息化系统的要求相对单一,无法充分发挥各医院的优势,势必降低原有系统的应用层面,影响已建成系统的使用功能。 

 3. 损失浪费现象依然存在 

本次抽查18个项目单位中的70个项目,发现3个项目存在损失浪费现象,占抽查项目个数4.2%,损失浪费金额合计260.8万元。 

1)2013年12月2日医院建设完成信息化管理系统,合同内容中需招标的模块共计355项,合同原价1310万元,已支付210.8万元。但由于中标单位提供的软件系统架构落后,不符合卫生部有关指导意见及规范的要求,同投标文件承诺的架构完全不符,上线系统偏离了财务规范的要求,无法形成数据准确、可查询、可追溯的数据库记录,缺少管理流程,无法实现对各种财务票据的监控管理、数据库归档、应急备份、零数据丢失;医院邀请多位宁夏区内知名专家进行评审后,为避免更大的经济损失,终止合同,已造成的损失浪费210.8万元 

(2)银川市项目建设点多、线长、面广,不可预见性因素层出不穷,城市建设、街道改扩建等造成内、外场监控设备设施丢失,管网被破坏等损失50余万元。 

3)银川某中学2013年建设完成并投入使用,2015年进行信息化建设时发现弱电管线铺设存在问题,预留的铺设管线无法使用,只能重新开挖线管,造成损失浪费。 

    (四)项目运行管理方面存在的问题。 

由于缺乏宏观管理和制度规范,使信息化建设缺乏整体性、统一性、共享性,影响信息化项目使用绩效。 

1.  3家单位的信息化项目绩效偏低,占抽查比例的16.66%。 

(2)公司投入184.2万元,购置了100台智能环保箱,用于市民大厅、绿博园等处使用,原预计功能为太阳能发电、通过APP智能传送信息、语音播报等,抽查发现市民大厅未给保洁员安装手机APP,造成APP智能传送功能未使用 

 2. 专业人才缺乏, 技术力量薄弱。 

《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》(国办发〔2014〕66号)“五、保障措施和实施落实(三)加强人才队伍建设。……”的规定,但我市信息化项目管理还存在: 

1)据抽查的12个项目单位提供资料显示,行政单位信息部门43人,其中:专职23人 (专业技术人员不足50%),外聘15人,兼职5人。这些专业人员普遍存在缺乏数据库基本知识,数据比对还是采用电子表手工比对的原始做法  

2)银川市尚未建立网络与信息安全专家库。 

3) 据银川市公共资源交易中心提供数据显示,在计算机类项目招投标专家评委136位,其中银川市网络与软件专家仅为22人,仅占16.06%。 

由于人才缺乏,势必造成招标、建设过程中无法判断软件系统架构的合理性,运行过程中数据的准确完整性,单位在提出业务需求时,因业务需求表达不明确,而造成系统运行的安全可靠性等都存在隐患。 

    3. 代建项目交接中存在一定问题。 

    4. 项目资产核算中存在问题。 

在抽查的18家项目单位中7家单位购置软件尚未将购置的软件纳入资产管理,占抽查总数的38.89%。 

     (五)信息安全等方面的问题 

 1. 物理安全上存在的问题。调查的项目单位中有独立机房的单位14家,占抽查总数的77.78%,另有2 家单位进行设备托管, 部分单位因带宽不足,影响数据传输速度及质量;部分单位因机房缺乏安全设施,存在一定隐患;也有因空调制冷设备数量不足,无法保证交替使用,存在安全隐患。 

   2. 网络安全上存在的问题 局由于硬件配置不足,内外网无法实现完全隔离,存在泄密隐患。由于部门数据相对密级较高,如恶意通过互联网访问路由器和服务器盗取以上数据,有可能会造成安全隐患。 

   3. 管理安全上存在的问题。调查项目单位中,抽查的项目单位中有10家单位未设立台账,11个项目无防篡改系统,由于各业务管理部门数据管理层次不齐,有的部门信息化程度较高,部门间信息交互也比较及时、充分,但大多数基层业务管理部门数据管理都不够理想,部门间信息共享程度也较低,如果没有有效的安全管理,其他的任何努力都形同虚设。行政审批、网上申报、网上认证的发展加速了信息安全需求,需要对连接者身份进行严格验证,防止非法用户的进入,为了防止传输过程中的信息被窃听,需要有效的加密,但实际操作中还不够完善。   

    根据《国务院关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》国发〔2012〕23号“六、健全安全防护和管理,保障重点领域信息安全(一)确保重要信息系统和基础信息网络安全。(二)加强政府和涉密信息系统安全管理。严格政府信息技术服务外包的安全管理,为政府机关提供服务的数据中心、云计算服务平台等要设在境内,禁止办公用计算机安装使用与工作无关的软件。建立政府网站开办审核、统一标识、监测和举报制度。减少政府机关的互联网连接点数量,加强安全和保密防护监测。落实涉密信息系统分级保护制度,强化涉密信息系统审查机制。”的规定,建议银川市政府及相关部门应尽快制定信息化项目物理、网络、信息、管理的安全制度及考核机制。 

四、产生问题的主要原因 

   (一)各职能部门对推进 信息化建设的意识淡薄。部分单位对实施先进信息化管理系统的重要性认识不足,实施此类系统的主动性不强,系统实施仍然存在一定盲目性。从调查结果来看,信息化建设发展形势并不乐观,仍然运作传统的模式,真正意义上实现信息化的部门屈指可数。因部分部门领导对信息化建设认识不到位制约了信息化建设的健康发展。 

    (二)本级政府与上级主管部门之间缺乏有效规划。我国的行政管理体制是纵向与横向相结合的管理模式,机构间的城市信息化建设的最终目标就是在各信息系统充分建设的基础上,整合资源,达到资源的最大化利用。但税务、财政、社保、医保等部门使用上级主管部门统一配置的信息系统,这些系统在打破信息孤岛的过程中,首先要根据上级部门使用的规定的内容进行数据存储、采集及分析,要想整合资源,先必须通过上级主管部门的进行统一规划,才能有效整合。目前各部门都在积极开展信息化建设,信息化工作也有一定的基础,但是由于与区级乃至国家级系统之间缺乏统一的规划和指导,使得各个部门不能很好地实现互联互通,难以实现信息资源共享,影响城市信息化建设的统一和协调,以至影响信息化建设的实际效果。 

   (三)资金短缺制约信息化建设进程。从汇总结果来看,虽然我市近年来对信息化建设的投入在逐年增加,但是占整体投资比重份额还是相对较小。一般部门能够投入信息技术改造和创新的资金相当有限。随着信息化技术迅猛发展,产品更新换代快,更加难以承受住昂贵的费用,严重制约了信息化建设进程。信息化建设本是一项周期性长、投资较大的工程,面对以后的设备维修、专业人员培训、系统安全管理与维护等等都需要投入大量的资金。因此,资金问题成为制约信息化建设进程的主导因素。 

    (四)专业人才稀缺影响信息化建设的管理运行。信息化属于一项专业性强、技术难度高的工作,它不仅仅需要的是专业性人才,而是既懂信息化技术又懂本行业务流程和管理的复合型骨干人才。按照国家要求,在系统人才队伍构成中,信息技术人才应占到至少8%的比例,即每12人中应有一名技术人员,就调查情况来看,尚未达到这一要求。复合型人才的稀缺,在一定程度上影响了信息化进程的整体水平。信息化专业人才的稀缺,已成为信息化建设过程中的一大难题。 

   (五)信息化建设基础薄弱,整体水平较低。与发达省市相比,我市信息化建设还处在一个相对落后的位置。大部分高端设备和产品还受控于资金限制,自己能独立研发的产品却很少。一是在实施信息现代化进程中,落后的管理模式与现代化先进信息技术相冲突,制约了信息化发展进程。二是我市信息化建设整体处在一个较低的水平线上。信息化建设具有投资大、风险高、周期长等特征,技术上整体存在一定困难。 

   四、审计调查建议 

(一)加强顶层管理,促进信息化项目健康有序发展。随着国家对信息化、大数据、互联网+等内容建设的要求断提高,为避免重复建设、数据接口不匹配、多头管理等问题的发生,建议相关部门清理各部门信息化建设项目,整合功能,制定数据接口标准,编制数据源目录,对建设中的项目,提前预留数据接口,并纳入智慧城市建设总体规划,避免重复建设。 

(二)加速各项制度的建立健全,确保信息化建设有序进行。针对调查中发现的问题建议各部门完善信息化、公共数据资源管理、绩效评估办法的出台,完善的考核评估机制。规范数据采集、应用、安全、监督及防止泄密等政策。 

(三)消除信息孤岛,加强信息共享。针对目前“奇葩”证明、审核管理等事项中存在的信息不能共享的问题,建议强化政府引导,上下联动、部门互动、尽快消除信息孤岛,实现信息互联互通。 

(四)强化信息化建设的资产管理。针对目前信息化建设中存在的项目代建资产不入账、软件未纳入资产管理等问题,建议相关部门规范政府服务行为,完善信息化项目资产管理,有效推进信息化建设。 

(五)大力培养信息化建设的复合型人才。信息化的建设,依托于人才的建设。只有加大培养信息化型人才,提升整体素质与水平,才能更好的开展信息化建设的工作。抓紧培养一批既善于管理,又懂现代信息技术,还具有先进管理理念的复合型人才,建立良性的用人机制。 

(六)加强信息化项目及网络安全建设。信息化安全问题是一个严峻的问题,针对系统信息化建设的特点和存在问题的分析,建议各建设部门建立安全保障体系对信息化安全管理的整套体制,包括管理组织、制度、措施等,通过加强安全管理,保证物理安全、网络安全和信息安全措施、制定安全应急方案。  

本报告及有关整改情况随后将以适当方式公告。